邵玉琢、罗林:特朗普政府对巴以问题的政策转向——从调停到共谋
2019-10-16 20:57:46
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来源:察哈尔学会  邵玉琢、罗林

内容提要:特朗普政府认定,耶路撒冷为以色列首都并搬迁美国大使馆,承认以色列对戈兰高地的主权等一系列政策彻底改变了近50年来美国对巴以问题的政策导向,在巴以问题上完全倒向以色列一边,由“调停者”转变为“共谋者”。美国对巴以问题的政策转向不是偶发事件,而是特朗普将党派利益和集团利益凌驾于国家利益之上的结果,其表面上符合其“美国优先”的施政口号,实质上却将美国主导中东局势的一个重要抓手交给了以色列,以换取美国犹太游说集团支持、扩大选民支持基础,是美国国内政治向国际政治延伸的表现。美国在巴以问题上的政策转向使巴以问题面临边缘化的风险,使巴以矛盾更加复杂,给巴以重返和谈制造了巨大的障碍。巴以问题能否重回政治解决的道路上,有待美国和以色列调整对巴以问题的战略,改变政策导向。

特朗普政府于2017年12月6日宣布承认耶路撒冷为以色列首都,并于2018年5月14日将美国大使馆迁往耶路撒冷,此后于2019年3月25日宣布承认以色列对戈兰高地的主权。特朗普政府先后宣布“认都”“迁馆”以及对戈兰高地的“确权”,反映了美国政府对巴以问题在美国中东战略中的重新定位和调整后的政策基点。特朗普政府对巴以问题的政策转向不是偶发事件,而是在美国国内政治、美以同盟关系以及中东地缘战略格局调整诸种因素共同作用之下的结果。从特朗普政府在调整对巴以问题政策转向的步骤上来看,其采取了从核心到边缘、边观察边推进、从实际控制到确立“合法占有”的策略。相关影响不仅限于特朗普任期内,从根本上彻底改变了过去50年来美国政府对巴以问题政策的基本走向,将给巴以双方带来更为复杂和尖锐的矛盾。

一、特朗普政府对巴以问题的政策转向:从“调停者”变为“共谋者”

(一)美国政府在巴以问题上以往的“调停者”角色

美国政府对巴以问题的政策基点可以追溯到1978年9月美国、以色列、埃及三方签署的《戴维营协议》。该协议在当时对停止中东地区军事冲突,缓解地区安全危机发挥了积极的作用,结束了埃及与以色列双方的交战状态,以色列军队也从西奈半岛撤军,开启了在约旦河西岸和加沙地区实现巴勒斯坦“自治问题”的谈判。美国通过《戴维营协议》在巴以问题上设置议题和把控走向的目标,减少了前苏联对中东地区的干预,也将埃及从亲苏阵营拉到自己一边。美国在《戴维营协议》的签署过程中一直扮演“调停者”的角色,而此后历届美国政府在对巴以问题的政策上也都基本保持了这一角色。

里根政府时期,就解决巴以问题提出了“里根方案”,但与“勃列日涅夫方案”及阿拉伯和平方案一样没有得到阿拉伯国家和以色列的支持。美国通过加大对以色列和埃及的军事援助,使埃以关系朝着《戴维营协议》的道路走下去。老布什上台后,为了避免陷入“里根方案”的尴尬境地,没有急于提出完备的中东和平方案,而是采取了保持美国在中东的领导地位,通过约旦和埃及跟以色列接触,缓和巴以双方紧张关系的策略。老布什政府仍然采取“调停者”姿态,以缓和军事冲突创造有利谈判氛围的方式,分步骤解决巴以冲突,为巴以双方提供一个有利于维护美国利益的谈判方向。克林顿上台后,继承了老布什政府对巴以问题的政策走向,推动阿以谈判最终达成了《奥斯陆协议》。《奥斯陆协议》规避了巴以问题中最核心和敏感的部分,即耶路撒冷的归属问题和巴勒斯坦难民问题,表明克林顿政府采取缓和冲突、先易后难的谈判策略,以实现掌控巴以和谈走向的目标。小布什执政后,减少了美国对巴以问题的直接插手,对巴以问题的政策也由寻求永久性和平转为避免局面失控引发战争,在对阿拉伯国家的关系上没有改变克林顿政府的既有格局。奥巴马执政后,对推动巴以和谈明显“用力过猛”。奥巴马是首位宣布以“六日战争”前领土线为和谈基础的美国总统,主张“两国方案”向内塔尼亚胡政府施压。向以色列的过度施压导致美以关系恶化,而巴勒斯坦则“顺水推舟”,要求以色列停止定居点建设,增加了重启和谈的困难。

“美国需要与相互竞争的各方保持比彼此之间更紧密的关系,不能偏向任何一方的战略,尤其是极端的战略。”从里根政府到奥巴马政府,美国一直在巴以问题上扮演“调停者”的角色,以维护美国在中东的利益、维持美国对中东事务的主导为核心,以加强美以关系为目标,站在国际道义的制高点上调停巴以冲突,实际上不断巩固以色列在中东地区的现实利益,扩大安全屏障,减少阿拉伯国家和伊朗对以色列的安全威胁。

(二)“调停者”角色的优势和局限

美国在巴以问题上“调停者”角色缘起于冷战的两极格局,“调停者”的身份便于美国介入中东事务,遏制前苏联对中东地区的控制和干预。《戴维营协议》是美国采取“调停者”身份成功介入巴以问题的标志,也从巴以和谈实践上巩固了美国“调停者”的身份。美国提出全面和平计划、向以色列方面施压等主动推动巴以和谈的政策并没有达到预期效果。“里根方案”的着眼点主要是针对美苏阵营在中东地区的对抗和争夺的,并没有得到以色列和阿拉伯国家的支持,反而使美国自身陷入尴尬境地。而冷战结束后,奥巴马向以色列施加压力推进“两国方案”,也没有得到巴以双方积极回应,反而使美以关系交恶。美国在巴以问题政策上陷入了主动作为但效果欠佳的怪圈当中。

而作为巴以和谈的两项重要成果《戴维营协议》和《奥斯陆协议》的签署,与美国不坚持中东整体和平计划的政策密切相关。两个协议的内容以缓解现实军事冲突为主要目标,满足了双方对相对安全稳定的区域环境的要求,在涉及耶路撒冷归属、以色列犹太人定居点、巴勒斯坦难民等重大问题上采取先易后难、先定分止争后从长计议的办法。美国在“调停者”立场上对以色列和阿拉伯国家在外交上或施压或拉拢,使双方能够朝着有利于维护美国在中东地区利益的方向磋商谈判最终达成和平协议。这种顺势而为、从中获利的策略从老布什政府一直延续到小布什政府。

美国政府在巴以问题上“调停者”角色决定其自身处在一个相对“中立”的立场,美国既要与阿拉伯国家和以色列保持密切沟通,也要获得联合国、阿拉伯国家联盟、海湾合作委员会等国际和地区组织的支持,也要与俄罗斯、西方国家等域外大国保持协调。特别是冷战结束之后,美国对巴以和谈方向的主导成为实现自身中东战略的重要抓手,而“调停者”的角色在一定程度上限制了美国在处理与以色列关系的自由度。

(三)特朗普政府在巴以问题上的“共谋者”角色

特朗普政府在巴以问题上的政策采取了基辛格所称的“极端的战略”,彻底放弃了“调停者”的角色,遵照“美国优先”原则推动单边主义,在巴以问题上不是简单地偏袒以色列一方,而是彻底站到以内塔尼亚胡为代表的以色列右翼政治势力一边,成为以色列政府在巴以问题上的“共谋者”。

从“调停者”到“共谋者”的政策转向标志是2017年12月6日特朗普政府正式承认耶路撒冷为以色列的首都,并决定将美国使馆迁往耶路撒冷。耶路撒冷的归属问题是巴以冲突的核心问题,此前美国历届政府无论是在制定中东和平计划还是推动巴以和谈进程中,对于耶路撒冷的问题都采取谨慎表态的做法。美国国会1995年通过法案,承认耶路撒冷为以色列首都并要求设立美国使馆,但20多年来,每一位美国前总统对该法案都行使了豁免权,拒绝将美国大使馆迁至耶路撒冷或承认耶路撒冷为以色列的首都。1995年耶路撒冷法案的根源在于美国国内政治生态,时任共和党议员鲍勃·多尔(Bob Dole)与克林顿竞选总统期间,为了争取犹太人选票推动了该法案在国会的通过。由此可以看出,特朗普之前的美国总统在巴以问题上争取犹太集团支持的做法是将“认都”划分为法理和实践两个层面。1995年,耶路撒冷法案在法理层面上回应了犹太游说集团的诉求,也为竞选争取了犹太选票;但为了维护美国在中东的利益,需要“与相互竞争的各方保持比彼此之间更紧密的关系”,特朗普之前的历任美国总统在实践层面上没有公开“认都”。

特朗普表态“认都”是在法理层面上将对以色列的支持由国内政治延伸到国际政治,而“迁馆”举动则表明在实践层面上彻底抛弃了巴以问题上“调停者”的角色,在巴以矛盾的核心问题上彻底地站到了以色列的一边。值得注意的是,特朗普政府在“认都”之后的六个月做出“迁馆”的决定,在“认都”遭到国际社会广泛谴责之后,特朗普政府进行了充分的评估和应对准备。特朗普明确表示美国在以色列主权边界上的立场没有改变,间接表示美国承认耶路撒冷作为以色列的“首都”的地位只适用于现实的那部分,而巴勒斯坦人和阿拉伯国家没有对此提出异议。这进一步说明特朗普政府在巴以问题上的“共谋者”转向不是临时起意,而是经过充分谋划准备分步实施的。

2019年3月25日,特朗普签署总统公告正式承认以色列拥有戈兰高地主权。特朗普对戈兰高地的“确权”涉及巴以冲突的另一个核心问题——阿拉伯国家被占领土。特朗普“认都”之举尚有1995年耶路撒冷法案的法理基础,而对戈兰高地的“确权”则是对联合国安理会决议的挑战。1981年12月17日,安理会一致通过第497号决议:“以色列将其法律、管辖权和行政机构强加于被占领的叙利亚戈兰高地的决定是完全无效的,并且在国际上没有法律效力”。

图源:今日俄罗斯(RT)

而在对戈兰高地“确权”之前,2017年特朗普政府对新建犹太人定居点的问题上就开始向以色列靠拢。2017年3月30日,以色列安全内阁批准在约旦河西岸城市拉姆安拉(Ramallah)以北新建一个犹太人定居点。此次批准的新定居点不在以美就定居点问题举行的谈判范围内,而是内塔尼亚胡专门征得了美国总统特朗普的同意。

特朗普政府对巴以问题“共谋者”的角色已经显现出来,从“认都”“迁馆”到对戈兰高地的“确权”,特朗普政府已经引起了阿拉伯国家和国际社会对美国的谴责和不满,破坏了冲突各方与“调停者”的紧密关系,在短期内美国在巴以问题上无法重塑“调停者”角色。特朗普政府在朝着“共谋者”角色转向过程中,采取了与以往美国政府相反的策略,在矛盾焦点的政策上先核心后边缘,在政策效果的评估上先直击要害再清扫周边。以往美国政府在国内政治和国际政治中平衡处理巴以问题经常保持法理层面和实践层面之间的距离,两个层面之间的张力给美国在处理美以关系和调整中东战略之间留有一定空间。而特朗普政府向“共谋者”转向的过程中,首先就消除了法理层面和实践层面的转换空间,消除了“调停者”的政策弹性,也给以色列在巴以问题上更大的主导权。

二、特朗普政府对巴以问题政策转向的动因分析

(一)美国中东战略向进攻性现实主义调整的结果

特朗普的“美国优先”政策要求政府对外部利益的保护要服务于国内利益,当外部利益与国内利益的保障需求产生冲突时,应优先保护国内利益。这一政策导向体现在美国中东战略上表现为由奥巴马政府时期中东战略的防御性现实主义调整为进攻性现实主义。特朗普政府不再寻求保持盟友与对手之间的“平衡”关系,而是加强自身与盟友之间的联系,对伊朗及其他什叶派力量采取更为强硬的措施,有效遏制美国在中东的潜在威胁力量。

特朗普政府将发展美以关系作为巩固美国在中东盟友的重要突破,加强同内塔尼亚胡政府的联系,修复在奥巴马政府时期降温的美以关系。为了使以色列承担在中东地区美国重要盟友的责任,有效遏制伊朗及其扶植的什叶派力量对美国的反抗,特朗普拉拢内塔尼亚胡政府,在外交上满足了以色列对巴以问题的核心主张,包括在犹太人定居点、耶路撒冷归属、阿拉伯国家被占领土等敏感问题。这一政策上的转向使得美以关系从奥巴马政府时的“疏离期”进入到特朗普政府时的“亲密期”。特朗普在会见内塔尼亚胡时表示,美以关系“牢不可破”。美国副总统彭斯在美国以色列公共事务委员会(American Israel Public Affairs Committee)的年度会上公开表示,特朗普是美国历史上“最亲以色列”的总统,美国永远不会损害以色列的安全保障。特朗普政府不仅在巴以问题政策转向上成为以色列的“共谋”,与内塔尼亚胡本人也保持亲密的联系,特别是在对戈兰高地“确权”的时机上表现突出。内塔尼亚胡于2019年4月9日参加以色列大选,而就在参选前几周司法部长建议因欺诈、贿赂和违反信托罪起诉他。就在内塔尼亚胡受到指控影响的大选前一周,特朗普政府宣布承认以色列对戈兰高地的主权,有效地吸引了以色列国内的注意力,帮助内塔尼亚胡保住席位。内塔尼亚胡在推特上发文,“当伊朗试图利用叙利亚作为平台摧毁以色列时,特朗普总统大胆地承认以色列对戈兰高地的主权。”

(二)特朗普政府的犹太因素

特朗普政府的犹太因素是促使美国在巴以问题政策上重大转向的关键内因。在特朗普竞选期间,其重要智囊戴维·弗里德曼原来是一名专门负责破产官司的律师,也是热衷参加犹太右翼势力活动的犹太人,其在担任美国驻以色列大使前已经在特朗普身边工作了15年,在特朗普竞选期间被任命为美以关系顾问,他支持以色列在阿拉伯国家被占领土上建立定居点,是美国将使馆迁往耶路撒冷的支持者和推动者之一。

特朗普的女婿贾里德·库什纳是出生在美国的犹太人,特朗普上台后任命库什纳为白宫高级顾问主管中东事务。库什纳出生于富裕的犹太家庭,并与以色列联系紧密,其祖父辈从犹太大屠杀中幸存并移民到美国,其父是以色列美国房地产投资基金的合伙人,并向犹太人定居点捐款。在特朗普竞选期间,库什纳负责监督社交媒体上的宣传,曾向特朗普提供了竞选资金。库什纳对特朗普在中东事务上的影响程度尚不清楚,但他是最早参与决策的重要人物,很有可能在美国承认耶路撒冷为以色列首都的问题上发挥了决定性的作用。

这两个关键人物分别在竞选前和当选后对特朗普的中东政策产生重大影响,弗里德曼更被认为是特朗普签署对戈兰高地“确权”法案的关键人。值得注意的是,特朗普之前的美国总统在竞选时也曾表示过承认以色列对戈兰高地的主权,但在当选后并没有兑现承诺。此前美国总统候选人在戈兰高地问题上的表态更多是为了争取犹太社团的选票,仅具备政治宣誓意义。而特朗普将竞选承诺兑现,其政策顾问团队中犹太因素将推动这一传统的政治宣誓变成了外交政策上的实际支持。

除了特朗普政府犹太因素的影响外,特朗普当选和连任也需要基督教福音派的选票,在巴以问题上采取支持以色列的政策也是必然选择。自20世纪70年代以来,白人福音派已成为共和党阵营的支柱,基督教福音派大约占到有投票权的美国公民总数的25%。而在上次大选中,福音派中大约有81%的选票投给了特朗普。特朗普当选后政府内许多高官都来自福音派集团,包括副总统迈克·彭斯、国务卿麦克·蓬佩奥等。支持以色列是福音派的基本主张,是美国与以色列在宗教上保持密切联系的体现,也是特朗普向福音派兑现竞选承诺的必然选择。从2017年底特朗普政府“认都”到6个月后“迁馆”,再到2019年3月对戈兰高地的“确权”,分阶段、有步骤地将美国对巴以问题政策的导向由“调停者”转向“共谋者”。特朗普通过外交上的实际支持加深美以同盟的联系,进一步获取美国国内基督教福音派更大的支持,为自己2020年大选预先锁定选票。

亲犹太主义和反犹太主义是美国两党竞争的“政治标签”。特朗普挥起反犹太主义大棒打压民主党,利用犹太游说集团与民主党之间的矛盾,将民主党与反犹太主义关联起来,拉拢民主党内的犹太力量实现分化民主党内部的目的。民主党穆斯林女议员伊尔汗·欧马尔发表批评美国以色列公共事务委员会(American Israel Public Affairs Committee, AIPA)资助共和党支持以色列的言论,引发了两党的强烈反应,指责欧马尔发表反犹太言论。特朗普借此机会指责民主党对以色列怀有敌意,公开宣称民主党是反犹太主义者。

(三)中东地缘战略格局的变化

“阿拉伯之春”后,中东地区地缘政治格局发生巨大变化。埃及、利比亚、也门、突尼斯等国经过政权更迭之后政治动荡不断,国家实力大大削弱,进入“再集权化”的阶段。海湾地区国家以沙特和卡塔尔断交风波为标志内部出现分裂;“俄罗斯-伊朗-叙利亚”与“美国-以色列-沙特”两大阵线围绕打击“伊斯兰国”等反恐问题在叙利亚和也门战场展开角力。从宏观上来看,围绕中东地区主导权的争夺由原有的域外大国之间的角力转变为域外大国与地区大国结合的联盟对抗,对地区安全形势的影响更大、变数更多,不确定性和安全风险大大增加。

特朗普政府打造更为紧密的美以同盟,以应对俄罗斯“重返中东”的外交战略。普京上台后调整了俄罗斯的外交战略,充分利用联合国安理会常任理事国的身份,通过参与巴以和平进程等热点问题重返中东,恢复俄罗斯在中东地区的外交影响力。特别是在叙利亚内战的问题上,俄罗斯为了维护自身在叙利亚的利益,不惜出兵直接干预,表现出“重返中东”的姿态。特朗普政府在巴以问题上采取“一边倒”的政策,紧紧将以色列拉到自己一边,以遏制和对抗俄罗斯和伊朗在叙利亚的军事力量。

阿拉伯国家的衰弱和内部矛盾给特朗普政府在巴以问题上推动政策转向提供了可乘之机。埃及作为支持巴以和谈的地区重要大国,在经历“阿拉伯之春”后经济持续低迷,塞西政府面临“提振国内经济”和“打击国内恐怖组织”的双重难题。过去七年,埃及人口增加了1100万,居高不下的出生率使得经济形势进一步恶化。塞西政府集中军事力量,打击活动在西奈半岛上的恐怖组织,积极推动新行政首都建设以拉动经济增长,无暇顾及巴以问题。沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼上台后,领导也门胡塞武装的反恐战争,经历与卡塔尔的断交危机和卡舒吉事件,在外交上没有进一步团结阿拉伯国家力量,反而使阿拉伯国家内部矛盾逐渐扩大,甚至海湾合作委员会内部也面临着解体的风险,卡塔尔准备退出海合会转而投向伊朗。阿拉伯国家内部矛盾的上升,导致它们在巴以问题上难以形成合力,很难出台有效措施反制美国,全面倒向以色列。而叙利亚经过8年战火的摧残,阿萨德政府的实力消耗殆尽,能否维持叙利亚不被瓜分仍存在变数,对于被占领的戈兰高地更是有心无力、鞭长莫及。

叙利亚内战和也门内战将中东地区大国牵制在“反恐战争”中,以反恐为名的现实对抗被置于巴以问题之上。逊尼派与什叶派之间的矛盾在叙利亚和也门战场上进一步激化,沙特与伊朗之间的较量直接涉及美国、以色列和俄罗斯在中东地区的利益。特朗普政府的《国家安全报告》中强调“自由意志(free will)”与“共同利益(shared interests)”。“共同利益”的理念使美国将意识形态的差异放置在一边,在共同对抗伊朗的问题上促成了与以色列和沙特的合作。出于现实利益的考虑和共同对抗伊朗在中东地区什叶派渗透活动,巴以问题重要性远远不及伊朗对地区安全环境的威胁,美国出于实用主义的政策转向促成了沙特与以色列在对抗伊朗问题上的合作。美国情报机构将加强与以色列、约旦和沙特在情报分享方面的合作,共同打击伊朗从德黑兰到贝鲁特建立什叶派走廊的计划。

三、特朗普政府对巴以问题政策转向的长期影响

2014年巴以和谈陷入僵局后,近年来难有实质性进展,随着中东地区地缘格局的新一轮调整,巴以问题逐渐被边缘化,表现为域外大国对中东政策的焦点转移、地区大国出于现实利益考虑在巴以问题上的妥协,以及巴以双方矛盾激化等特点。特朗普政府在巴以问题上的政策转向,使该问题进一步被边缘化,激化双方矛盾给地区安全环境带来不利影响,使巴以问题的前景非常不乐观。

(一)破坏四方调节框架,使巴以问题“降级”

美国、俄罗斯、欧盟和联合国作为巴以问题国际四方调节框架的重要参与者,对于缓和巴以军事冲突、推动和平进程发挥了重要作用。四方调节框架具备双重功能,它既是世界大国和国际组织通过政治谈判的方式解推动决巴以冲突的重要机制性成果,也是美俄之间就中东问题沟通协调的重要平台。特朗普政府对巴以问题的政策由“调停者”转向“共谋者”后,失去了中立立场,不再具备调停的道义合法性。同时,特朗普政府对戈兰高地的“确权”,公开挑战联合国安理会497号决议,失去了政策合法性。特朗普政府成为以色列在巴以问题上的“共谋者”,从法理道义和政策实践上退出了国际四方调节框架,其余几方对巴以矛盾的调节和和平进程的推动效力下降,巴以问题在国际政治舞台上地位下降。

(二)转移大国博弈的热点,使巴以问题“失焦”

在特朗普之前,美国政府一直将巴以问题作为主导中东局势的重要热点。而在2000年普京上台之后,他调整外交战略,重新获取对中东地区的控制权,而巴以问题就是俄罗斯“重返中东”的重要切入点。普京在接受法国《费加罗报》采访时表示,俄罗斯曾与美国一起启动(中东)和平进程,加强莫斯科的作用只能带来好处。而且,要求俄罗斯积极参与、重新推动和平进程的呼声越来越高。而特朗普政府对巴以问题的政策彻底倒向以色列一边,对俄罗斯来说,在巴以问题上不再具备与美国博弈的政策空间。同时,打击叙利亚反对派武装及境内“伊斯兰国”残余势力、土耳其库尔德武装等地区问题成为美俄在中东博弈的新焦点,巴以问题失去了大国博弈的焦点地位。

(三)增加地区不稳定因素,激化巴以矛盾

特朗普政府在巴以问题上完全倒向以色列,使内塔尼亚胡政府采取更为强硬的立场和措施,进一步激化巴以矛盾。2018年5月,为抗议美国将使馆迁往耶路撒冷,巴勒斯坦人发起“愤怒日大游行”,集体前往约旦河西岸的以色列检查站,并与那里的以色列军队发生冲突。在巴勒斯坦内部,法塔赫和哈马斯在2017年达成和解,双方同意组建联合政府,由联合政府从哈马斯手中接管加沙地带并行使行政权力。巴勒斯坦内部两大派别的和解对巴以和谈有重要的积极意义,但特朗普政府在巴以问题上完全倒向以色列后,法塔赫和哈马斯之间的矛盾将进一步凸显。双方虽然做出让步组建联合政府,但在巴勒斯坦建国核心问题上仍旧存在重大分歧,包括国家性质、是否组建统一的武装力量、如何处理与以色列的关系,特别是如何处理哈马斯现有的武装力量等一系列棘手的问题。面对在美国支持下的内塔尼亚胡政府采取的强硬政策,哈马斯将重新回到武装抗争的道路上,巴勒斯坦两大派别在对以政策上将再度出现重大分歧,加大了巴勒斯坦内部参与巴以和谈的阻力。

内塔尼亚胡政府得到特朗普政府的支持后,不顾国际社会的指责,加速了东耶路撒冷定居点的扩建计划,增强了对耶路撒冷的实际控制。实际上,这些政策举措没有从根本上使以色列的安全环境得到改观,反而将以色列置于更危险的安全环境当中。虽然以色列在军事力量上对巴勒斯坦有绝对优势,但仍无法跳出非对称战争的陷阱。以色列与巴勒斯坦之间的战争越来越不对称,巴勒斯坦哈马斯并不受日内瓦公约约束,虽然以色列发动对巴勒斯坦的打击能够产生威慑作用,但战争能否得到以色列国内民众支持仍不确定。

四、结语

从“认都”、“迁馆”到对戈兰高地的“确权”,特朗普政府在巴以问题上的政策转向不是偶发事件。美国在巴以问题上放弃“调停者”的身份,在政策上完全倒向以色列成为“共谋者”,这一政策转向是特朗普政府中的犹太因素、美国中东战略调整和中东地缘战略格局变动等因素共同作用的结果。从美国在中东地区长期的战略利益来看,完全倒向以色列的“共谋者”政策导向将彻底消除此前美国在巴以问题上法理层面和实践层面之间的斡旋空间。特朗普政府有计划分步骤地转变了50多年来美国对巴以问题政策的一贯角色,是将党派利益和集团利益凌驾于国家利益之上的结果,从表面上来看符合其“美国优先”的施政口号,实质上是将美国主导中东局势的一个重要抓手交给了以色列,以换取美国犹太游说集团支持、扩大选民支持基础,是美国国内政治向国际政治延伸的结果。

特朗普政府对巴以问题政策的转向破坏了国际四方调节框架的制度性安排,使得巴以问题在国际社会上被边缘化。从中东地缘战略格局的变化来看,巴以之间的力量对比过于悬殊,以色列对阿拉伯国家被占领土的长期控制是既成事实,特朗普政府的“认都”“迁馆”以及对戈兰高地“确权”的政策都是在国际政治层面推动其合法化的尝试。而与叙利亚内战、打击“伊斯兰国”、伊朗核问题等其他中东地区热点问题相比,巴以问题对美俄和地区大国而言,不再具备重大的现实利益,吸引力下降,自身也存在着被边缘化的风险。沙特出于美国支持其王储继承王位以及对抗伊朗什叶派力量的现实情况,选择与美国、以色列合作。埃及受到国内经济形势持续低迷和反恐压力增大的双重困扰,迫切需要美国在经济和军事上提供援助。1948年至2011年间,美国向埃及提供了约716亿美元的双边军事和经济援助,自1987年以来平均每年向埃及提供约13亿美元的军事援助。沙特、埃及等国与美国合作的需求远远大于在巴以问题上的分歧,也使得阿拉伯大国难以对美国的政策转向施加实质性影响。

从短期收益来看,内塔尼亚胡政府从特朗普政府获得了巴以问题的主导权,在耶路撒冷归属、犹太人定居点、阿拉伯国家被占领土的问题上得到实惠,扩大了自身的安全屏障。但实际上这种无视巴勒斯坦人基本权利、破坏和谈成果的政策将给以色列自身带来更大的安全风险,促使包括哈马斯在内的主张武力抗争的政治派别更加激进,采取恐怖袭击的方式对以色列发动不对称战争,将会大大提升以色列的安全成本。内塔尼亚胡政府与特朗普政府在巴以问题上的“共谋”,实质上既是以色列过度“安全焦虑”的表现,也是内塔尼亚胡为了扩大选民基础为连任造势的政治手段。

特朗普政府对巴以问题的政策转向将给巴以和谈带来巨大阻力,激化了巴以矛盾,增加巴以问题的长期性和复杂性,使巴以问题进一步被边缘化。巴以问题未来的走向短期内仍由美以双方主导,对巴勒斯坦采取强硬立场和政策,难以找到重启和谈的机遇。但从长期来看,坚持“土地换和平”的原则,在国际社会参与的政治解决框架内开展和平谈判才是妥善解决巴以问题的出路,巴以能否回到政治解决的道路上,有待美国和以色列调整对巴以问题的战略考虑和政策导向。

责任编辑/康巳鋆 顾心阳

图文编辑/吴皓玥

作者:邵玉琢,北京语言大学阿拉伯研究中心博士研究生;罗林,察哈尔学会高级研究员,北京语言大学国别和区域研究院院长

来源:《区域与全球发展》,2019年第5期

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