【国际秩序】唐世平:国际秩序变迁与中国的选项
2019-08-09 16:00:22
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作者:唐世平,复旦大学特聘教授、教育部“长江学者”特聘教授

来源:《中国社会科学》2019年第3期;北大政治学

微信平台编辑:周悦

国际秩序、秩序变迁及其评估

2008年金融危机后,国内学界对国际秩序及其变迁的讨论显著上升。对此,有国外学者认为以美国和西方为基石的现有国际秩序面临空前挑战,甚至已近崩溃。基于此,学者们对中国在未来国际秩序塑造中应扮演的角色也作出了一定的研判。

对于一个大国,特别是新兴大国而言,如何与既有的国际秩序相处,如何在国际秩序的变迁中扮演恰当的角色,这是一个极具挑战性的问题。判断国际秩序的变迁,需要严谨定义国际秩序,并提供一个可能的评估框架。讨论中国的合理选项,则需要进行基于实证的而不仅仅是道义的考察。

“英国学派”的开创者之一赫德利·布尔于1977年出版的《无政府社会:世界政治中的秩序研究》可以说是当代国际关系对国际秩序进行理论研究的起点。1981年,罗伯特·吉尔平出版了《世界政治中的战争与变迁》,从霸权稳定和霸权战争的视角诠释了国际秩序变化的动力。由于布尔的讨论更加丰富,分析框架也更加包容,其对后来的研究影响更大。

冷战结束后的国际秩序研究大体上可以分成三类。第一类文献主要从道义角度来讨论既有国际秩序的好坏、可能的变化趋势,以及是什么样的国际秩序才更合乎一定的道义标准。这类文献基本不从实证角度来讨论国际秩序的构建和维持。第二类文献则主要讨论既有霸权国和崛起国对当今国际秩序以及未来国际秩序走向的影响。进入21世纪,这一类文献重点关注的是中国、俄罗斯等金砖国家与美国及欧盟的互动,仍缺乏对历史中的国际秩序变迁的实证研究。其中,国外学者的研究更关心如何将中国吸收到既有国际秩序中,中国是否已经或正在融入既有的国际秩序,以及中国将会追求什么样的国际秩序,而对于中国在国际秩序变迁过程中的作用及可能选项的讨论则明显不足。第三类文献是少数侧重从实证角度研究历史中的国际秩序变迁的成果。但是,这类研究普遍缺乏对国际秩序的严谨定义及评估框架。

基于此,本文将提供一个相对完善的关于国际秩序的定义和评估框架,并通过考察自1800年以来重大的国际秩序变迁案例,来讨论中国可能的合理选项。国际秩序就是国际系统中的秩序,而其在时空中的变化即是所谓的“国际秩序变迁”。基于此,可以提出一个国际秩序变迁的四维评估框架。

第一,覆盖空间和领域的广度。一个秩序可以覆盖次地区、地区或者全球等不同空间范围。从国际关系史来看,真正全球意义上的国际秩序恐怕在冷战结束后才真正出现。同时,国际秩序还可以覆盖不同的领域,如政治、经济等。显然,覆盖的空间和领域越大,秩序建立和维持的难度越大,建立和维持的成本也会越高。

第二,秩序对权力的相对集中或者垄断。自进入等级社会之后,人类社会的秩序都是建立在对权力不同程度的相对垄断基础之上的。因此,秩序内的权力分布是度量该秩序的一个关键维度。

第三,制度化的程度。任何秩序的延续,除了需要依靠权力的强制力,还必须通过制度和规范来规制人们的行为。因此,秩序的制度化程度是度量秩序的另一个核心维度。一般情况下,制度化程度越高,秩序的稳定性就越高,拥有该秩序的体系也越和平。

第四,制度被内化的程度。从社会学的角度理解,内化的程度可以视为自觉遵守规则的程度。一般情况下,制度被内化的程度越高,秩序越稳定。但是,制度被内化的程度更高并不意味着秩序更好。

当上述四个维度中的任一维度发生显著变化,例如,秩序的覆盖广度出现了显著的收缩或者扩展,或者其内部的权力分布有了显著的变化,或者支撑它的基石性制度发生了重大变迁,即可以认为该秩序发生了显著的变迁。由此可见,国际秩序变迁的核心动因即秩序所覆盖区域的变化、秩序内权力分布的变化、秩序内制度化程度的变化(特别是其基石性制度的变化)。其中,制度变迁的核心动力是通过权力的选择和支持将一些特定的观念变成制度。

历史中的国际秩序变迁

在国际系统中,国际秩序的重要变迁是屈指可数的事件。因此,本文将基于国际秩序的定义和国际秩序变迁的评估框架,对1800年之后所有重要的国际秩序变迁案例进行考察。

(一)1815-1939:欧洲的“百年和平”与“二十年危机”

拿破仑战争之后,1814年至1815年的“维也纳和会”确定的“欧洲协调”的欧洲国际秩序是现代意义上的第一个地区性国际秩序。一般认为,这一秩序为欧洲带来了一百年的“和平”,之后才是一战和“二十年危机”。但这一地区性国际秩序至少经历了以下几次冲击:1848年的革命浪潮、1854年的克里米亚战争以及“欧洲协调”的崩溃、1866年的奥匈帝国与普鲁士的战争、拿破仑三世与俾斯麦的对决和1871年德国的统一。这一秩序在1890年左右开始出现全面性的危机。

法国大革命给欧洲乃至世界带来了两个冲击性的理念:一个是个人自由,一个是民族主义。前者要求凌驾于臣民之上的皇帝和国王都成为历史,或者被推翻、或者建立君主立宪制、或者彻底走向共和。后者则要求“民族自决”,即所有的帝国都应该解体而让“族者有其国”。前者的冲击从1789年开始,在拿破仑战败后稍稍沉寂了几年,1820年后又开始风起云涌,到1848年席卷几乎整个西欧而得到基本实现。

“维也纳和会”开启的欧洲秩序下的和平主要靠联盟之间的权力平衡来支撑,其内部和平的主要机制是基于联盟之上的威慑。整个秩序内部的稳定与和平并没有太多的制度成分,更谈不上制度的内化。直到第一次世界大战结束,诸如领土完整、国家版图不得被强行改变、侵略是非法的等保障和平的根本性制度,在该秩序下均未被主要大国接受。事实上,除了英国之外,欧洲大陆的主要大国和许多小国都希望扩张新的领土或者夺回失去的领土。因此,总体而言,整个欧洲系统仍旧主要是一个“进攻性现实主义的世界”,尽管它已经在向一个“防御性现实主义的世界”迈进。1815年至1914年间的欧洲国际系统远没有那么和平。

1871年德国统一之后,经济快速增长,导致欧洲系统的整体权力格局发生了颠覆性变化。1895年,德国超过法国和沙俄而成为世界第三大经济体,是仅次于英国的欧洲第二大经济体(此时,美国已经是世界第一大经济体)。但是,1871年至1914年间的德国还是不够强大。它没有超过英国,更没有超过美国或者英法之和。因此,当德国急于和英法争夺非洲,并展开与英国的海军军备竞赛从而促成英国和法国的联盟之后,德国的崛起进程变得举步维艰。

(二)1840-1945:东(北)亚中华秩序的崩溃和日本帝国的失败

大体说来,1840年前的东亚(特别是东北亚)国际秩序是一个以中华帝国为支点,具有高度等级性的地区秩序。当中央帝国稳定时,东(北)亚的国际系统通常是一个贸易稳定、战争相对有限的体系。

1840年,英国的整体经济总量远远不如当时的清王朝。但是经过了工业革命后的英国已经是世界第一技术强国。凭借坚船利炮,英国在第一次鸦片战争中战胜清王朝以中华帝国为支柱的前现代的东(北)亚秩序至此开始动摇。需要指出的是,在战胜清王朝后,英国并没有试图殖民整个清王朝,而是依托英国的海上优势来控制清王朝的沿海贸易。这一(半)殖民制度安排为日后各西方殖民者各自划定租界,同时又为清王朝基本保持独立和主权奠定了基础。

半殖民秩序在中国维持了大约50年后逐渐被日本打破。作为非西方世界中第一个初步实现现代化,同时又认定东(北)亚还应该回到一个等级国际秩序的日本是当时东(北)亚国际秩序的真正挑战者。继1894-1895年战胜清王朝,1904-1905年战胜沙俄、1910年正式吞并朝鲜、1919年成为第一次世界大战的战胜国之后,日本构建一个以其为核心的中央帝国的新东(北)亚等级国际秩序的目标和决心变得更加坚定。而在相当长的时间里,国际局势对日本非常有利。

东(北)亚地区在二战后分成两部分而分别被并入美国或苏联治下的东西方国际秩序之内,直到1972年中美破冰之后才逐渐被打破。日本在20世纪80年代成为世界第二大经济体曾经试图主导东(北)亚国际秩序。但之后,日本经济泡沫、德国统一、冷战后美国经济的快速增长都让日本的国力相对下降。随着中国国力的快速增长不仅由日本主导东(北)亚国际秩序变得更加困难,冷战后由美国完全主导东(北)亚国际秩序的态势也变得难以维持。时至今日,东(北)亚国际秩序仍未完全定型。

(三)1865-1906:“美国治下的美洲”秩序的建立

现有研究认为,英国将美洲和平交接给美国是一个国际秩序和平转变,或至少是权力和平转移的极佳案例。更有一些学者认为,其主要原因是英国和美国的“(文化)亲缘关系(认同)”以及他们类似的民主制度。但这样的阐释并不准确。1805-1853年间,美国通过购买路易斯安那(1803)、吞并弗罗里达(1810-1813)以及对墨西哥的战争(1846-1848),完成了其大陆扩张并基本奠定了美国的版图。1850-1865年间,因为奴隶问题以及随后的“南北战争”(1861-1865),美国的领土扩张一度停止。

1898年美西战争之后,美国实际主宰了美洲。而面对来自多个战线的挑战,英国只能进行战略收缩。第一,德国在欧洲的崛起势不可挡。德国统一之后超越法国而成为欧洲第二大经济体以及世界第三大经济体,英国不再是欧洲的霸权国,而是成为多个大国中的一个。第二,沙俄对英属印度的威胁。从1830年起,沙俄一直在向中亚扩张,到1885年基本完成了对中亚的征服,直接威胁到英属印度。第三,日本在东亚的崛起。继甲午战争击败清王朝、日俄战争击败沙俄之后,日本开始对英国在远东的利益构成现实挑战。第四,第二次“英布战争”严重消耗了英国的国力,以至于当时的英帝国殖民地部长张伯伦都承认,大英帝国已经是一个“疲惫的巨人”。

这一案例发生的时间和机遇均是罕见的。值得关注的是,美国在1875年成为全球第一大经济体之后一直到1905年,几乎没有介入其他地区的事务,而是全心全意地建立其“美洲帝国秩序”。甚至在牢固地建立了其“美洲帝国秩序”之后,美国也并没有急于寻求其对全球性国际秩序构建的领导权。另外,这一秩序的维持并没有太多的制度因素,而主要是基于美国在该秩序中具有压倒性优势的超强国力。正因为如此,美国在美洲系统中几乎为所欲为,肆意侵犯这一系统中其他国家(特别是中美洲国家)的主权。这一状况直到21世纪才基本结束。

(四)1914-1945:美国主导的西欧/北大西洋秩序

如前所述,1871年德国统一之后,英国再也不是一个独立主导欧洲秩序的霸权国,而只是欧洲力量天平上最重要的砝码之一。1914年第一次世界大战在欧洲爆发,美国开始深刻介入欧洲事务。但一战结束后,英法仍希望由自己来主导欧洲事务,或最多由它们和美国一起平等地主导欧洲事务。英国和法国都认定自己还有可以与美国讨价还价的空间。英国想用其对国际联盟(以下简称“国联”)的支持换取美国对英国(和法国)的安全支持与经济支持。法国则试图用其对国联的支持来换取美国(以及英国)对德国的严厉惩罚。甚至意大利也提出“平等的和平”,与美国讨价还价。总之,一战后,尽管美国的国力已经足够强大,英法和其他主要欧洲国家并不愿意被美国领导。

不过,在这一历史时期,美国总统威尔逊提出了影响世界的两大理念。一个是民族自决。这一理念在一战后获得广泛接受,国际联盟依此设立的“托管制度”为诸多地区的最终独立奠定了基础。二是集体安全。尽管没有得到切实遵守,国际联盟还是第一次尝试用国际法来阻止侵略并推动集体安全。毫无疑问,在威尔逊推动下建立的国际联盟虽然以失败告终,但它所倡导的理念为之后联合国的基石性制度奠定了基础。

二战后,随着美国的国力进一步提升,此时的欧洲国家(包括英法)已经无力与美国讨价还价,转而纷纷请求美国的“拯救”。挪威史学家盖尔·伦德斯塔德曾经说过,1945年之后美国主导西欧秩序是“一个受邀而建立的帝国”。

(五)1945-1991:“东方”秩序的崩溃与“西方”秩序的扩张

需要明确指出的是,1945年的世界并不是一个“两极世界”,最多只能在军事方面这么说。1945年,美国的经济总量和人均GDP遥遥领先(见文后附表)。美国治下的国际秩序(即“西方阵营”)和苏联治下的国际秩序(即“东方阵营”)的竞争最终演变为长期经济增长能力的竞争。

冷战期间,尽管经历了石油危机等冲击,西方阵营整体的经济增长大大优于东方阵营,特别是双方核心领导国家的增长。因此,冷战时期,除了军事实力之外,美国相比苏联的综合国力优势不仅没有缩小,反而有所扩大。西方阵营相比东方阵营的综合国力的优势也是如此。而在内部团结方面,西方阵营也明显优于东方阵营。两大阵营的核心维持手段都是联盟,辅以国际组织和国际制度。

历史启示及其对未来趋势的基本评估

以上案例覆盖了(近)现代所有重要的国际秩序变迁,揭示了国际秩序变迁的主要动因及其相互作用。秩序内权力分布的显著变化将导致秩序的显著变化,例如,德国的统一、美国在美洲的崛起、“东方阵营”内部核心国家的衰落。外来强大力量的介入会导致权力分布的显著变化,例如,东亚秩序的崩溃。秩序内部的基石性制度被颠覆,通常会导致秩序的显著变化,例如,“欧洲协调”的崩溃。而秩序的显著变迁确实也经常体现在某个秩序所覆盖的地理区域的收缩或者扩展上。

更重要的是,尽管这些案例不能为我们提供全部的答案,但它们展现的基本经验事实为我们思考国际秩序及其变迁提供了基本的参照。

第一,塑造国际秩序需要超强的综合国力,包括引领科技进步的能力。

第二,国际秩序变迁不能依靠非和平手段。

第三,国际秩序变迁需要足够多的重要国家的支持。

第四,国际秩序的塑造需要遵循从本地区到全球的路径。

第五,国际秩序变迁的主导国必须能为其他国家提供有吸引力的思想。

除此之外,历史案例还给予我们以下启示。其一,任何一种秩序的建立和维持都是需要成本的。美国致力于重建西欧的“马歇尔计划”和苏联对华约国家以及中国等国的支援与补贴都是这种代价的体现。除上述物质成本外,还有时间成本,这种成本显现得相对缓慢。比如,早已发生的英国制造业的衰弱和近几十年来美国制造业的萎缩可能都是维持秩序的长远代价的体现。总之,对于秩序中的核心国家来说,秩序所带来的并非都符合其自身利益。其二,基本稳固的国内支持是主导国际秩序变迁的必要条件。一战后,美国国内对塑造国际秩序仍缺乏共识,“孤立主义”依然有巨大影响,最终导致美国连自己发起的国际联盟都没有加入。而二战结束时,美国国内则形成了介入世界事务的稳固共识,“孤立主义”几乎没有任何市场。其三,正确的大趋势研判是必要的。任何行为体要想在国际系统这样一个复杂系统中赢得优势,必须对系统中的大趋势,特别是涌现性的大趋势有大致正确的判断。当然,还应认识到,在国际政治系统中,很少有结果是由一个行为体的意图所决定的。

以之为依据,对冷战后开启的现有国际秩序可以做出以下评估。首先,现有国际秩序是人类历史上第一个接近全球性的国际秩序。相比之下,此前的国际秩序其实都是地区性的国际秩序。但即便是今天这个最为全球化的国际秩序也不是一个完全意义上的全球国际秩序。其次,直到2008年前,现有国际秩序的主要力量支撑仍主要来自西方,特别是美国、西欧和日本。再次,现有国际秩序是人类历史上最为制度化且制度内化程度最高的国际秩序。现有国际秩序的制度覆盖了国家之间相互交往的绝大部分领域,并成为国家理念的一部分。有鉴于此,现有国际秩序将持续其全球范围内的扩展趋势。特朗普和欧洲右翼势力的兴起都只能放缓,却难以阻止或根本逆转这一趋势。尽管国家间的竞争、强权政治都将会持续,但大规模征服性战争的可能性将是非常小的。现有国际秩序不可能退回到一战或二战前的“丛林世界”,且将越来越地区化。其主要动因是在全球化趋势下,同一个地区内的国家越来越重视区域内合作和一体化。因此,地区秩序的构建是构建未来国际秩序的关键部分。而如果国际秩序越来越地区化,那么不同地区间的合作和协调将会越来越重要。最后,关于国际秩序具体制度的理念竞争将会更加“百家争鸣”,而不再是完全由来自西方的行为体所全面主导。不同的国家和非国家行为体都将在各自有一定优势的领域,更加积极地争取在制度的制定过程中有一席之地。

还需要强调的是,对未来国际秩序变迁的趋势判断还有几个关键变数。一个是特朗普之后的美国向何处去?特朗普和奥巴马、希拉里等,在维护美国的霸权领导地位这一目标上并无本质不同。特朗普并不是要放弃领导世界,而是要重整旗鼓,以更小的成本和代价来维持美国的超强国力和世界地位,并减少其领导地位所带来的成本和损耗。另一个关键变数是欧洲的走向。在英国脱欧以及反对欧盟的民粹主义在其他一些欧盟国家兴起之后,不少学者认为欧盟不仅遭遇空前危机,而且可能最终解体。但我们还须看到的是,欧盟是欧洲各国人民在经历了几个世纪的杀戮之后所致力的一项宏伟工程,认为欧盟会轻易放弃的观点可能过于轻率。如果欧盟和美国能够重新找到一个平衡,也许西方世界对国际秩序的总体影响并不会有大幅度的削弱。再者,包括中国在内的新兴大国和其他发展中国家能否保持强劲的经济增长和政治发展,并且积极参与到国际秩序中的制度制定过程中,将在很大程度上决定国际秩序中西方与非西方权力及观念的相对比例。但总体来说,在可见的时间范围内,现有国际秩序的变迁恐怕仍是量变,而不是质变。

可供参考的中国选项

基于前文的理论建构及其对未来趋势的研判,中国在推动国际秩序变革中的可能选项应观照到以下几方面的内容。

第一,努力打造超强的国力、领先的科技水平,争取广泛的国际支持。目前中国的整体经济实力,与世界第一大经济体的超强国力还有很大差距。因此,对中国而言,其首要任务之一是继续深化改革开放,努力成为技术创新领先国家,实现国家的全面现代化。

第二,正确评估改变和维护国际秩序的成本与风险。中国追求的不是对既有国际秩序中基石性制度的挑战,而是通过合作和磋商进行渐进式的、能够给发展中国家及美国等发达国家同时带来效益的变革。中国应全面评估各方面的成本与风险,避免陷入“战略过于扩张”和“战略透支”。

第三,正确的国际身份定位。推动国际秩序向更加公平、合理、平等的方向变革,中国要从全局和整体上关注国际秩序的变革,而不仅仅是关心自身的国际地位。此外,中国目前所拥有的最重要的国际地位,从在联合国安理会常任理事国到在世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织中的地位,无一不是来自于美国和西方主导的二战后的国际秩序。基于此,在具体制度的变革上,中国不应大而化之地讨论“制度之争”,而应将重心放在提供解决方案上,同时应在学习中不断完善对制度的认识,从而做到制度的不断创新与变革。

第四,东亚优先。即便困难重重,中国也需要优先经营东亚地区。与此同时,中国还应继续推动区域间的协调和合作特别是与欧洲(欧盟)、非洲、中亚、拉丁美洲这几个关键地区的协调与合作。如果世界是一个越来越“区域化”或者说是“地区化”的世界的话,那么地区间的合作与协调就会越来越重要。中国与各地区组织都有相当的合作基础,但还有待加强。而中国与某些金砖国家的合作则或许可以放在地区间合作的框架之内。

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